來源：濟(jì)邦咨詢
根據(jù)《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)2019年第三季度報(bào)》，截至2019年10月，管理庫(kù)中PPP項(xiàng)目的累計(jì)總量為9249個(gè)(自2014年起算)，其中成功落地的PPP項(xiàng)目數(shù)量為6039個(gè)，約占總量的65.3%。落地項(xiàng)目中，已實(shí)質(zhì)性進(jìn)入建設(shè)期開工的項(xiàng)目數(shù)量為3559個(gè)，考慮到建設(shè)期在3年以內(nèi)的PPP項(xiàng)目占比超75%，并且部分項(xiàng)目為“存量+增量”項(xiàng)目，因此預(yù)估目前已實(shí)質(zhì)性進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的PPP項(xiàng)目數(shù)量占管理庫(kù)中PPP項(xiàng)目總量的比例將超過20%，2020年還將會(huì)有大量PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期。那么，PPP項(xiàng)目從建設(shè)期進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期階段，需要履行哪些合法合規(guī)程序，才算真正進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期?本文筆者通過對(duì)某基建項(xiàng)目開展履約管理的親身體驗(yàn)，對(duì)所需程序進(jìn)行梳理，以期更多的PPP項(xiàng)目能盡快進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的狀態(tài)。
關(guān)于PPP項(xiàng)目在建設(shè)期及進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的程序性問題對(duì)于實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司雙方都非常重要，運(yùn)營(yíng)期的開始意味著PPP項(xiàng)目將正式進(jìn)入付費(fèi)程序。然而，目前針對(duì)PPP項(xiàng)目的相關(guān)政策中并未對(duì)項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的界定作出明確規(guī)定，通常都是參照項(xiàng)目合同條款執(zhí)行，諸如“建設(shè)工程竣工驗(yàn)收合格后進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期”等籠統(tǒng)的表述。從法律角度來看，從一個(gè)階段進(jìn)入另一個(gè)階段，應(yīng)當(dāng)是合同雙方的意見統(tǒng)一，而在PPP項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行過程中，實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司經(jīng)常就項(xiàng)目是否進(jìn)入了運(yùn)營(yíng)期存在分歧，原因在于，如果只是參照項(xiàng)目合同條款執(zhí)行，那么PPP項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束后就立刻進(jìn)入了運(yùn)營(yíng)期，但實(shí)際上很多項(xiàng)目并非如此，建設(shè)工程竣工驗(yàn)收合格僅僅是達(dá)到可用性的最基本的要求。根據(jù)筆者的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，從合同管理的角度分析，大部分基建項(xiàng)目由建設(shè)期進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期并不是一個(gè)瞬時(shí)行為，中間存在一個(gè)“非實(shí)質(zhì)運(yùn)營(yíng)期”(即根據(jù)合同約定，項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，但實(shí)質(zhì)上，雙方需要梳理PPP項(xiàng)目建設(shè)期已發(fā)生的以及目前階段需完成的各類事項(xiàng)，確保合同雙方的權(quán)利義務(wù)履行到位，導(dǎo)致項(xiàng)目未實(shí)質(zhì)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，筆者在本文暫且稱為“過渡期”)，以運(yùn)營(yíng)期起始點(diǎn)為基準(zhǔn)，將在此之前的各項(xiàng)工作、各項(xiàng)狀態(tài)做一個(gè)系統(tǒng)梳理，確保實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司各自的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)均已履行到位。當(dāng)然，筆者認(rèn)為，不是所有項(xiàng)目都存在所謂“過渡期”，即便存在，每個(gè)項(xiàng)目的“過渡期”耗時(shí)長(zhǎng)短也有差異，但只有完成了上述工作PPP項(xiàng)目才能真正意義上算是進(jìn)入了運(yùn)營(yíng)階段。
本文以某基建類的PPP項(xiàng)目為例，從項(xiàng)目實(shí)操的角度，通過梳理該項(xiàng)目從建設(shè)期進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期階段各方的權(quán)利義務(wù)，總結(jié)出三部分內(nèi)容，包括建設(shè)期發(fā)生事項(xiàng)的確認(rèn)、過渡期需完成的事項(xiàng)以及運(yùn)營(yíng)期實(shí)質(zhì)開始需完成的工作。筆者將從以上三部分內(nèi)容闡述建設(shè)期進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期須注意的事項(xiàng)，并針對(duì)其中的重點(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)論述及分析。
一、建設(shè)期發(fā)生事項(xiàng)確認(rèn)
當(dāng)項(xiàng)目公司向?qū)嵤C(jī)構(gòu)提出PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期階段申請(qǐng)開始，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《PPP項(xiàng)目合同》的對(duì)應(yīng)條款確認(rèn)本項(xiàng)目的“施工前期手續(xù)完備情況、開工日、監(jiān)理的聘請(qǐng)及費(fèi)用的支付、施工圖紙審查及工程量清單審定、施工總承包合同備案、工程分包情況、設(shè)備與材料的采購(gòu)、建設(shè)期履約保函的提交、融資擔(dān)保情況、專項(xiàng)補(bǔ)貼以及優(yōu)惠政策等說明、前期費(fèi)用的承擔(dān)、子項(xiàng)目施工進(jìn)度計(jì)劃、質(zhì)量保證和質(zhì)量控制以及子項(xiàng)目竣工驗(yàn)收情況”等事項(xiàng)是否符合合同約定。若存在不符合合同約定的事項(xiàng)，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令項(xiàng)目公司限期整改或依據(jù)合同對(duì)應(yīng)條款對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行處罰。
鑒于以上各項(xiàng)內(nèi)容的復(fù)雜程度不同，筆者將對(duì)其中的重點(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行分析：
施工前期手續(xù)完備是PPP項(xiàng)目建設(shè)程序合法的前提。
施工前期手續(xù)：實(shí)施機(jī)構(gòu)需要確認(rèn)項(xiàng)目公司是否按照相關(guān)的規(guī)定(或協(xié)助實(shí)施機(jī)構(gòu))履行相關(guān)報(bào)批報(bào)建程序，依法依規(guī)取得了項(xiàng)目選址意見(規(guī)劃)、項(xiàng)目用地預(yù)審(國(guó)土)、項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案(國(guó)家發(fā)展改革委)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證(規(guī)劃)、安全預(yù)評(píng)價(jià)備案(安監(jiān))、項(xiàng)目土地招拍掛(若有-國(guó)土)、土地權(quán)證辦理(若有-國(guó)土)、建設(shè)工程規(guī)劃許可證(規(guī)劃)以及建設(shè)工程施工許可證(住建主管部門)等文件。
實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理的手續(xù)：根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法>的通知》(財(cái)金[2017]1號(hào))中的規(guī)定：“項(xiàng)目識(shí)別階段應(yīng)當(dāng)公開的PPP項(xiàng)目信息包括可行性研究報(bào)告(含規(guī)劃許可證、選址意見書、土地預(yù)審意見、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告等支撐性文件)及批復(fù)文件”，在此階段社會(huì)資本方還沒有介入，所以以上手續(xù)通常都是由實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)落實(shí)完成。
后果：若項(xiàng)目公司未按照相關(guān)規(guī)定辦理各種報(bào)批報(bào)建手續(xù)，法律后果較為嚴(yán)重，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第279號(hào))第五十七條指出，“違反本條例規(guī)定，建設(shè)單位未取得施工許可證或者開工報(bào)告未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自施工的，責(zé)令停止施工，限期改正，處工程合同價(jià)款1%以上2%以下的罰款”。因此，若發(fā)生項(xiàng)目公司前期手續(xù)辦理不完備的情況時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令項(xiàng)目公司立刻停止施工，協(xié)助項(xiàng)目公司辦理暫缺的相關(guān)手續(xù)后依法依規(guī)恢復(fù)施工，開展下一步相關(guān)工作。切勿默許項(xiàng)目公司“無證施工”，這與“無照經(jīng)營(yíng)”、“無牌駕駛”本質(zhì)上并無區(qū)別。
竣工驗(yàn)收是建設(shè)期進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的重要節(jié)點(diǎn)。
當(dāng)項(xiàng)目工程具備竣工驗(yàn)收條件時(shí)，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)及時(shí)書面告知實(shí)施機(jī)構(gòu)，同時(shí)向依據(jù)適用法律確定的竣工驗(yàn)收主持單位提出竣工驗(yàn)收申請(qǐng)報(bào)告。一般根據(jù)合同約定，工程項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收是建設(shè)期的最后一道程序。
二、過渡期需完成事項(xiàng)
待建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格并且實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)上階段內(nèi)容進(jìn)行確認(rèn)后，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行總投資竣工結(jié)(決)算審計(jì)、建設(shè)期績(jī)效考核，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行付費(fèi)。為保證付費(fèi)程序的合規(guī)性，建議實(shí)施機(jī)構(gòu)參照以下流程執(zhí)行：
政府付費(fèi)的確認(rèn)是PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中的核心環(huán)節(jié)。
項(xiàng)目總投資竣工結(jié)(決)算審計(jì)：項(xiàng)目公司應(yīng)在竣工驗(yàn)收合格后盡快向?qū)嵤C(jī)構(gòu)和政府審計(jì)部門提供完整的竣工結(jié)算報(bào)告及相關(guān)檔案，由政府審計(jì)部門對(duì)項(xiàng)目總投資進(jìn)行竣工結(jié)(決)算審計(jì)。審計(jì)工作并非一蹴而就，需要一定的時(shí)間完成，一般為6個(gè)月，具體時(shí)間還需參照PPP項(xiàng)目合同中的約定。項(xiàng)目總投資最終以實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司共同認(rèn)可的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的決算數(shù)額為準(zhǔn)。
可用性付費(fèi)的計(jì)算：在項(xiàng)目公司按照可用性要求通過項(xiàng)目竣工驗(yàn)收(未經(jīng)竣工驗(yàn)收，但實(shí)施機(jī)構(gòu)未取得項(xiàng)目公司同意使用的，以轉(zhuǎn)移占有項(xiàng)目之日為竣工日期)，并且第三方咨詢機(jī)構(gòu)已經(jīng)出具了完整的項(xiàng)目總投資審計(jì)報(bào)告后，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同中約定的可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)算公式計(jì)算出應(yīng)當(dāng)支付給項(xiàng)目公司的第一筆可用性服務(wù)費(fèi)金額。
建設(shè)期績(jī)效考核及付費(fèi)：《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》(財(cái)金〔2016〕92號(hào))中指出：“合同應(yīng)當(dāng)約定項(xiàng)目具體產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效考核指標(biāo)，明確項(xiàng)目付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤”。由此可見，績(jī)效考核作為PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)支出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是啟動(dòng)對(duì)項(xiàng)目公司費(fèi)用支付的必要條件。建議實(shí)施機(jī)構(gòu)與政府財(cái)政部門聘請(qǐng)專業(yè)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)按照合同中的績(jī)效考核辦法對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行建設(shè)期的績(jī)效考核，并以績(jī)效考核的結(jié)果作為依據(jù)為項(xiàng)目公司支付第一筆可用性服務(wù)費(fèi)用。
三、運(yùn)營(yíng)期實(shí)質(zhì)開始需完成事項(xiàng)
在實(shí)施機(jī)構(gòu)按照以上流程對(duì)項(xiàng)目公司支付第一筆可用性服務(wù)費(fèi)用后，項(xiàng)目正式進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期階段。但對(duì)項(xiàng)目公司而言，責(zé)任并未結(jié)束，萬里長(zhǎng)征只走完了第一段，運(yùn)營(yíng)期初始階段項(xiàng)目公司還應(yīng)當(dāng)向?qū)嵤C(jī)構(gòu)繳納運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函、遞交經(jīng)營(yíng)計(jì)劃并根據(jù)合同的約定購(gòu)買必要的保險(xiǎn)。
履約保函體系是實(shí)施機(jī)構(gòu)履行合同的重要手段。
為確保PPP項(xiàng)目能夠按照合同約定履行,實(shí)施機(jī)構(gòu)通常會(huì)要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司提供一定的擔(dān)保。結(jié)合《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》等PPP文件的規(guī)定，在PPP項(xiàng)目操作實(shí)務(wù)中基本已經(jīng)形成投標(biāo)保函、建設(shè)期履約保函、運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函和移交維修保函組成的保函體系。本次筆者討論的PPP項(xiàng)目從建設(shè)期進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期階段涉及到的保函主要包括建設(shè)期履約保函及運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函。
按照PPP項(xiàng)目全生命周期管理的特點(diǎn)，建設(shè)期履約保函及運(yùn)營(yíng)維護(hù)保函在提交時(shí)間上應(yīng)做到首尾相連，所謂“一環(huán)扣一環(huán)”。因此在保函有效期的設(shè)置上，實(shí)施機(jī)構(gòu)往往會(huì)要求下一階段保函的提交是上一階段保函解除的前提條件。但在實(shí)際操作中，出于成本和風(fēng)險(xiǎn)的考量，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司往往會(huì)提出一份保函分期提交或到期再展延的請(qǐng)求。對(duì)此法律及相關(guān)政策并沒有明確的禁止，通常還是以實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本或項(xiàng)目公司之間的合意為準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，分期提交不能保證社會(huì)資本或項(xiàng)目公司在保函到期后及時(shí)提交替換保函或進(jìn)行保函展期，因此在一定程度上會(huì)加大項(xiàng)目的履約風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施機(jī)構(gòu)要審慎對(duì)待。
四、建議
根據(jù)筆者實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，提出以下幾點(diǎn)建議供實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司參考：
雙方做到不折騰，不幻想，聚焦合同約定，逐一落實(shí);
明確進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的各項(xiàng)要件，為未來通過績(jī)效考核，計(jì)算付費(fèi)做好基礎(chǔ)工作;
各項(xiàng)工作應(yīng)以合法有效的書面文件為準(zhǔn)，妥善保管、存檔;
建議項(xiàng)目公司務(wù)必獲得實(shí)施機(jī)構(gòu)簽發(fā)的或經(jīng)雙方簽字蓋章的可以證明項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期階段的文件，例如《運(yùn)營(yíng)期啟動(dòng)證書》等文件，避免在后續(xù)執(zhí)行過程中出現(xiàn)認(rèn)定不清的情況，互相扯皮。
